Законопроект «Об объединении территориальных громад» № 9590 от 14.12.2011 года внесены Правительством на рассмотрение Верховной Рады Украины на «выполнение подпункта 4.3.1 пункта 4.3 раздела 4« Региональное развитие и реформа межбюджетных отношений»Национального плана действий на 2011 год по реализации Программы экономических реформ на 2010 - 2014 годы «Богатое общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство».

Здесь стоит заметить, что в Послании Президента Украины к украинскому народу от 03.06. 2010 года было сказано: «Ключевой предпосылкой дальнейшего развития гражданского общества является глубокая и системная реформа местного самоуправления. Без свободных, развитых обществ и сильного самоуправления не будет и сильного гражданского общества. Реформа местного самоуправления с целью существенного расширения полномочий власти на местах, создание его экономического фундамента, обеспечение исполнительными функциями - это задача на ближайшую перспективу. Считаю, что соответствующий пакет законов - новый закон о местном самоуправлении и Закон о государственных администрациях - мы примем уже до конца 2010 года. "

Исходя из того, что до декабря 2011 года не появилось главных для реформы местного самоуправления законопроектов, определенных в послании Президента, на этот законопроект возлагаются большие надежды с точки зрения создания формальной возможности проведения реформы административно-территориального устройства без ее реального проведения.

Поэтому крайне важным является функциональность нового закона, его реальная возможность ввести на практике механизмы, которые позволят в конце концов создать в Украине систему местного самоуправления способную обеспечить жителей территориальных общин необходимыми услугами, создать и поддерживать безопасную и комфортную для проживания среду.

1. Состояние правового регулирования в этой сфере

Сегодня вопрос объединения общин регулируется Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине» (Ведомости Верховной Рады Украины (ВВР), 1997, N 24, ст.170), а именно статьей 5:

«Статья 6. Территориальные общины

1. Первичным субъектом местного самоуправления, основным носителем его функций и полномочий является территориальное общество села, поселка, города.
2. Территориальные общины соседних сел могут объединяться в одну территориальную общину, создавать единственные органы местного самоуправления и избирать единственного сельского председателя.
3. Добровольное объединение территориальных общин происходит по решению местных референдумов соответствующих территориальных обществ сел. Такое решение является предоставлением согласия на создание общих органов местного самоуправления, формирования общего бюджета, объединения коммунального имущества.
4. Выход из состава сельской общины осуществляется по решению референдума соответствующего территориального общества. "

Несмотря на то, что эта статья в неизменной редакции действует с 1997 года ее правовыми нормами не воспользовалась ни одна община.

Для этого есть ряд аргументов, как психологического так и сугубо юридического характера.

Психологически, каждое украинское село хочет иметь собственную сельсовет. И вопрос здесь не только в том, что наличие сельсовета позволяет трудоустроить несколько сельских жителей на государственной службе, а в самом желании «иметь свою власть», которую потом можно проклинать на чем свет стоит.

К тому же своя сельсовет позволяет быстрее получить земельные наделы для строительства или личного хозяйства, независимо от того, что строиться на тех землях никто собирается.

Сельский председатель, который не имеет реального бюджета, коммунальных предприятий, часто даже бюджетных учреждений, всегда на любые запросы граждан имеет возможность сказать, что ничего сделать не может, поскольку не хватает денег. Т.е. полученная на выборах власть не налагает никаких обязательств. Следовательно даже сельсовет не спасает такие села от упадка и обезлюдевшие.

Города, которые еще остаются сердцевиной экономического роста, зажатые в своих границах не могут развивать собственный экономический потенциал за нехватки земельных участков, зато окружающие села, имея земельные ресурсы, не имеющие собственной инфраструктуры и производств, которые бы давали рабочие места и люди их покидают. Круг замыкается.

Чтобы разорвать этот порочный круг и стабилизировать поселенческую сеть, обеспечив центры экономического роста (городки, поселки и крупные села) территориальной основой и соответствующими властными полномочиями осуществляются реформы административно-территориального устройства в разных странах мира.

Во многих случаях эти реформы должны этап добровольности, когда отдельные общины по собственной согласия объединяются и создают новую административно-территориальную единицу с едиными органами власти и единственным бюджетом. Но такое объединение происходит не без участия государства, поскольку для государства важно чтобы вся территория государства имела сравнительные административно-территориальные единицы базового уровня и чтобы не было «серых зон», то есть бедных общин с которыми никто не хочет добровольно объединяться.

Нынешняя редакция статьи 6 Закона «О местном самоуправлении в Украине», которая формально содержит предписание о добровольном объединении, имеет несколько внутренних противоречий, которые не позволяют ее применить на практике.

Так часть 2 утверждает, что «Территориальные общины соседних сел могут объединяться в одну территориальную общину, создавать единственные органы местного самоуправления и избирать единственного сельского председателя." Фактически здесь констатируется нынешнее положение вещей, когда большинство сел не являются самостоятельными территориальными общинами, а входят в состав «объединенной» когда и неизвестно кем общины - сельсоветы. Ведь большинство нынешних сельсоветов были созданы еще в советские времена и закон 1997 года только закрепил эту ситуацию. В этой части статьи не идет речь о «добровольном объединении», просто констатируется факт и что главное, утверждается, что в таком объединении есть «единственные органы местного самоуправления».

Часть 3 этой статьи, как раз посвящена «добровольном» объединению: «Добровольное объединение территориальных общин происходит по решению местных референдумов соответствующих территориальных обществ сел. Такое решение является предоставлением согласия на создание общих органов местного самоуправления, формирования общего бюджета,
объединения коммунального имущества. "

Эта часть содержит ряд юридических проблем и противоречий:

1. Во-первых, какой смысл понятия «территориальная община села» здесь вкладывается: села, которое единолично является «сельсоветом», или собственно «сельсовет», которая может состоять из нескольких сел, или села, которое входит в состав другой сельсовета и фактически желанием об 'объединяться с соседним селом, разваливает ту «объединенную территориальную громаду» в которую оно входит по закону 1997 года?
2. Во-вторых, употребление в части 3 термина «общие органы местного самоуправления» является тождественным термину «единственные органы» или нет, и что значит «дача согласия на создание», кому это согласие предоставляется и каким образом реализуется?
3. В-третьих, каким образом, кто и как формулирует вопросы на местном референдуме, как он проводится и главное, что происходит после его проведения, как принимаются решения о новой общину, где это фиксируется, как определяется название, роль государства в этом процессе и т.п.?

Итак реализация права общин на объединение в единую общину за украинским действующим законом не возможна.

Не говоря уже о том, что сам принцип объединения, заложенный в статье 6 - исключительно для сел является губительным для самой идеологии и цели объединения.

Исходя из такого анализа действующего законодательства можно сделать вывод, что для реализации права на объединение общин должна быть откорректирована статья 6 базового Закона «О местном самоуправлении в Украине» и принят специальный закон, устанавливающий процедуры такого объединения и фиксацию факта создания новой общины.

После этого новая община начинает жить по общим для всех общин законом. Для стимулирования процесса, государство может установить определенные финансовые преференции для субъектов объединения.

То есть, определить предмет правового регулирования нового закона «Об объединении территориальных громад» можно следующим образом: установление критериев объединения, процедуры подготовки и принятия решения, а также форму акта, определяющего создание новой территориальной громады на основе объединения и определения переходных процедур от момента образования нового общества до избрания единых органов местного самоуправления в этой общине.

2. Законопроект «Об объединении территориальных громад»

Предмет правового регулирования

Предмет правового регулирования законопроекта определяется содержанием преамбулы и выглядит довольно стройным: «порядок объединения территориальных громад сел, поселков, городов и предоставления государственной поддержки объединенным территориальным общинам."

Из текста законопроекта можно структурировать такой алгоритм объединения:

Кабинет Министров утверждает перспективный план формирования объединенных общин по каждому из регионов Украины:

• сельские, поселковые, городские головы в пределах этого плана заключают договор об объединении -
• проводятся референдумы или собрания (конференции) территориальных обществ по поддержке объединения -
• местные (сельские, поселковые, городские) советы субъектов объединения принимают решение об утверждении договора об объединении -
• областной совет (Верховная Рада АРК) принимает решение об объединении общин и о назначении выборов органов местного самоуправления в новой общине -
• областная государственная администрация (Совет Министров АРК) представляет в Правительство Украины предложения по финансовой поддержке объединения -
• в государственном бюджете следующего года с даты подачи о поддержке возможно появятся средства на такую ​​поддержку (наличие средств и их сумма на общину не гарантируется).

В целом сам алгоритм является достаточно логичным, несмотря на то, что в нем отсутствуют некоторые крайне важные звенья, о которых шла речь в рассуждениях относительно возможного содержания законопроекта, а именно, как будут действовать органы местного самоуправления, как будет выполняться бюджет и уплачиваться налоги в новообразованной общине с даты ее образования до формирования новых органов после выборов.

Однако реализация даже этого не полного алгоритма не подкреплена правовыми конструкциями, а некоторые правовые нормы вызывают опасения, относительно их соответствия Конституции Украины.

Попробуем более тщательно проанализировать каждый этап алгоритма объединения, предложенного законопроектом № 9590 от 14.12.11:

1. Подготовка перспективного плана формирования территориальных общин в пределах региона (статья 11, часть 1 статьи 5)

Внедрение перспективного плана является несомненным достижением законопроекта, поскольку его принятие позволяет визуально видеть перспективу нового территориального устройства Украины и не допустить появления в следствие объединения периферийных территорий, которые не войдут ни в какие объединения и будут обречены на дальнейшее деградацию.

Однако часть ни в статье 2 где определяются субъекты объединения ни в статье 3 где определены условия объединения не имеет ссылки на соответствие перспективному плану, вместо упоминание об этом плане в части 1 статьи 5 фактически не носит императивный характер: или в рамках плана, или никак.

Пример: «... голова обращается в соответствующие ... глав соседних территориальных общин с предложением начать процедуру объединения территориальных общин согласно утвержденному Кабинетом Министров Украины перспективным планом формирования общин соответствующего региона." Очевидно, что план не определяет процедуру, а определяет территориальную основу.

2. заключение договора об объединении (статья 5)

Статья 5 имеет достаточно хаотичную структуру и содержит внутренние противоречия и нормы, которые являются достаточно субъективными и такими, которые сложно толкуются, что может стать основанием для обжалования договора. В частности в договоре должно быть предусмотрено: «4) механизм повышения уровня предоставления услуг населению объединенной территориальной общины;»?

О какие механизмы здесь должна идти речь не понятно и насколько эти «механизмы» зависят от общин, или от государства - не известно.

На наш взгляд стоило бы предусмотреть такую ​​логику подготовки объединения: сначала один или несколько голов территориальных громад, обращается к соседним (смежных) общин с предложением об объединении в которой излагаются определенный минимальный набор параметров (определенных настоящей статьей), далее идут переговоры между главами и согласование текста договора, далее проходят общественные обсуждения в первую очередь в общинах, присоединяемые, затем согласование договора исполнительной властью - потом его утверждения сессиями местных советов общин.

3. референдумы или собрания (конференции) территориальных обществ по поддержке объединения

В абзаце третьем [3] части 1 статьи 5 приведена довольно странную юридическую конструкцию: «Решение об объединении территориальных общин принимаются по результатам местных референдумов, которые проводятся во всех территориальных общинах одновременно, или на основании решений соответствующих местных советов, принятых по результатам обсуждения на общих собраниях (конференциях) граждан. "В этой конструкции одинаковые правовые последствия наступают через применение совершенно разных инструментов: референдума или сборов в территориальных общинах. Но референдум имеет силу окончательного решения (согласно статье 140 КУ) и не требует дополнительного утверждения советом, а на собрании происходит только обсуждение. Причем результаты такого обсуждения могут быть одними, а решения совета другими.

К этой чисто юридической проблемы добавляются проблемы практического характера. Возьмем например город Одессу с миллионным населением и ближайшее село с населением в 3 тысячи человек. Как побудить жителей города миллионника прийти на референдум по объединению Одессы с этим селом? Аналогично вызывает вопрос о возможности проведения собрания / конференции жителей Одессы. Как определить количество делегатов конференции или кворум собрания, по которым процедурами они должны проходить и т.п., а главное, каким образом заинтересовать их принять участие в такой конференции?

Выглядит вполне целесообразным установить, что решение об объединении принимает исключительно совет, перед принятием такого решения может, в пределах определенных законом о местном самоуправлении и собственным уставом, провести консультации с общественностью применяя, определенные советом механизма: общественные слушания или консультативное опроса.

Предложенный же проектом закона механизм с использованием референдумов или собраний является сомнительным с точки зрения юридической чистоты и невозможен в практической реализации.

4. областной совет (Верховная Рада АРК) принимает решение об объединении общин и о назначении выборов органов местного самоуправления в новой общин

Предписания законопроекта, которые сформулированы в частях 1 и 2 статьи 6 и наделяют областные советы полномочиями по образованию новых общин и назначения выборов в этих общинах выглядят такими, которые не соответствуют природе областного совета, который «представляет интересы территориальных общин» и не имеет собственных полномочий на создание административно-территориальных единиц, которыми несомненно являются новые территориальные общины. Тем более, Конституция Украины решение вопросов территориального устройства относит исключительно к закону, а назначение выборов органов местного самоуправления  к полномочиям Верховной Рады Украины.

На наш взгляд образования новой административно-территориальной единицы должно происходить исключительного законом по представлению Правительства, ведь это приводит к существенным изменениям не только территориального устройства, системы органов публичной власти, но и существенных изменений налоговых и бюджетных потоков.

5. государственная поддержка объединения общин

К сожалению в законопроекте отсутствуют реальные государственные инструменты поддержки процесса объединения общин. В разных государствах мира при проведении этапа добровольного объединения общин (коммун, муниципалитетов, общин) определялись дополнительные преференции, предоставляемые государством тем, кто объединяется. В одних государствах (Франция) была определена конкретная сумма в евро на человека в год, которую государственный бюджет оказывает объединенном бюджета, в других (Латвия, Дания) речь шла о дополнительном увеличении местного бюджета (10-20%) за счет государственных субвенций . В украинском варианте ничего не гарантируется. Ссылки на то, что ОГА представляют предложения для субвенций, в действительности не гарантирует появление таких субвенций и их размер, что демотивовуе объединения.

Отдельного замечания требует и статья 7 законопроекта, которая снова в противоречие Конституции наделяет областной совет не свойственными полномочиями - прекращать сельский, поселковый, городской советы. Во-первых это не относится к компетенции областного совета, во-вторых, поскольку решения совета принимается голосованием, может случиться так, что решение будет принято половинчатое - один совет прекратить, а несколько других - нет, или вообще никакого решения не будет принято.

Изложенная в статье 7 процедура ликвидации органов местного самоуправления, как юридических лиц частного права является весьма сомнительной, ведь природа этих органов другая и правовые последствия их ликвидации для широкого круга лиц и другие.

Выводы:

Законопроект «Об объединении территориальных общин» в редакции № 9590 от 14.12.2011 не решает никакой проблемы реального объединения территориальных общин. Часть норм не соответствует Конституции Украины, юридическая техника является весьма неуклюжей, правовые конструкции допускают многозначное толкование.

Законопроект нуждается в существенной доработке и должен урегулировать все процедуры объединения, участие государственных органов в этом процессе и определить финансовую поддержку объединения со стороны государства.